美國(guó)是二戰(zhàn)后全球多邊貿(mào)易體制的引領(lǐng)者和主導(dǎo)者，也是最大的受益方之一。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，美國(guó)倡導(dǎo)的烏拉圭回合談判《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的達(dá)成，標(biāo)志著農(nóng)業(yè)多邊貿(mào)易體制的建立，也解決了美國(guó)農(nóng)業(yè)沉疴已久的產(chǎn)能過剩和過度補(bǔ)貼問題。

長(zhǎng)期以來，美國(guó)具有競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)產(chǎn)品，″量身定做″的貿(mào)易政策，兩者相輔相成，成為美國(guó)開拓世界市場(chǎng)戰(zhàn)略的重要組成部分。

美國(guó)的農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策由誰制定？誰在臺(tái)前幕后扮演重要角色？讓我們一探究竟。

一、″臺(tái)前″是誰？

美國(guó)貿(mào)易代表辦公室的前世今生。隨著關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT）等多邊貿(mào)易談判工作的推進(jìn)，國(guó)際談判的規(guī)模和重要性不斷提升，1962年美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《1962年貿(mào)易擴(kuò)大法》，提出建立跨部門的機(jī)構(gòu)為國(guó)際貿(mào)易談判提供政策咨詢。1963年，時(shí)任總統(tǒng)肯尼迪建立了″貿(mào)易特別代表辦公室″（Office of Special Trade Representative，簡(jiǎn)稱STR），并在華盛頓特區(qū)和瑞士日內(nèi)瓦分設(shè)兩個(gè)代表處。20世紀(jì)60年代，STR代表美國(guó)參加關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT）肯尼迪回合多邊貿(mào)易談判，較出色地完成了談判任務(wù)，鑒于此，美國(guó)國(guó)會(huì)在《1974年貿(mào)易法》條款中，從法律上正式承認(rèn)了STR的地位，并規(guī)定該機(jī)構(gòu)作為美國(guó)總統(tǒng)行政辦公室的組成單位，直接對(duì)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)。1979年STR根據(jù)《貿(mào)易協(xié)議法》進(jìn)行了重組，在職責(zé)范圍以及管理結(jié)構(gòu)等方面都進(jìn)行了較大的變革，進(jìn)一步強(qiáng)化了其在國(guó)內(nèi)政策制定和國(guó)際貿(mào)易談判方面的作用。隨后貿(mào)易特別代表改稱為美國(guó)貿(mào)易代表，機(jī)構(gòu)名稱確定為″美國(guó)貿(mào)易代表辦公室″（Office of the United States Trade Representative，簡(jiǎn)稱USTR）。隨著國(guó)際貿(mào)易形勢(shì)的飛速發(fā)展，1988年國(guó)會(huì)在《綜合貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)法》中對(duì)USTR的職責(zé)范圍予以修改和擴(kuò)充。1994年《烏拉圭回合協(xié)議法案》進(jìn)一步明確USTR負(fù)責(zé)世界貿(mào)易組織（WTO）所有相關(guān)談判。目前，USTR設(shè)貿(mào)易代表1人、副代表3人、首席農(nóng)業(yè)代表1人，組織架構(gòu)如圖示。

農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則的談判與履約。STR成立之初，農(nóng)業(yè)談判由美國(guó)貿(mào)易代表辦公室下屬農(nóng)業(yè)事務(wù)和商品政策辦公室負(fù)責(zé)，并由一位貿(mào)易副代表分管。為了更好應(yīng)對(duì)WTO新一輪（多哈回合）農(nóng)業(yè)談判，2000年美國(guó)在貿(mào)易和發(fā)展法中提出設(shè)立首席農(nóng)業(yè)談判代表一職，并規(guī)定首席農(nóng)業(yè)談判代表由總統(tǒng)提名、國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，主要職能是負(fù)責(zé)與美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品和服務(wù)相關(guān)的貿(mào)易談判，實(shí)施貿(mào)易協(xié)議，并執(zhí)行美國(guó)貿(mào)易代表的其他指示。此后，美國(guó)農(nóng)業(yè)談判代表及其分管的農(nóng)業(yè)事務(wù)部工作包括：

一是參與自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）和世界貿(mào)易組織（WTO）有關(guān)農(nóng)業(yè)的多哈回合談判；

二是代表美國(guó)參加WTO相關(guān)委員會(huì)活動(dòng)，應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)、SPS、生物技術(shù)合作、規(guī)則制定等談判工作；

三是監(jiān)測(cè)和執(zhí)行現(xiàn)有世界貿(mào)易組織以及自由貿(mào)易協(xié)定中農(nóng)業(yè)領(lǐng)域承諾履行；四是參與其他與農(nóng)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入、國(guó)內(nèi)支持和出口競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)的多雙邊聯(lián)盟。此外，還需監(jiān)測(cè)美國(guó)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)法案的實(shí)施狀況，確保與世貿(mào)組織國(guó)際義務(wù)相一致。

二、″幕后″都有誰？

USTR是美國(guó)貿(mào)易政策的協(xié)調(diào)和管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)政策的實(shí)施和執(zhí)行，但一項(xiàng)政策的出臺(tái)往往是相關(guān)利益主體間平衡博弈的結(jié)果。美國(guó)農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策出臺(tái)的背后離不開國(guó)會(huì)、行政機(jī)關(guān)、產(chǎn)業(yè)部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)的參與、較量和妥協(xié)。

1. 國(guó)會(huì)

根據(jù)美國(guó)憲法，對(duì)外貿(mào)易管理權(quán)直接掌握和控制在國(guó)會(huì)手中。歷史上，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)貿(mào)易協(xié)定的內(nèi)容始終保持著嚴(yán)格的控制。手段包括：通過立法手段影響對(duì)外談判的授權(quán)、批準(zhǔn)與附加條款，通過預(yù)算中的限制性條款限制談判，通過聽證、批準(zhǔn)等手段來制約談判等。兩院的農(nóng)業(yè)委員會(huì)、撥款委員會(huì)和財(cái)政委員會(huì)對(duì)于法案制訂也都有較大的影響力。然而，自上世紀(jì)70年代以來，國(guó)會(huì)也引入一些機(jī)制將部門貿(mào)易權(quán)利擴(kuò)大至總統(tǒng)和行政部門。

2. 以美國(guó)農(nóng)業(yè)部（USDA）為代表的行政部門

20世紀(jì)70年代以來，美國(guó)依據(jù)憲法引入″快軌（Fast Track）″機(jī)制用于加強(qiáng)政府在貿(mào)易談判中的職能和應(yīng)變能力。主要體現(xiàn)在：一是授權(quán)總統(tǒng)可以選擇貿(mào)易談判對(duì)象，并在限定的范圍內(nèi)修改關(guān)稅稅率；二是授權(quán)行政部門可就已簽署協(xié)議制定實(shí)施規(guī)則，或就談判相關(guān)的非關(guān)稅和非貿(mào)易問題制定政策。目前，USDA作為農(nóng)業(yè)行業(yè)主管部門，負(fù)責(zé)國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中農(nóng)業(yè)政策的制定和農(nóng)產(chǎn)品的海外推廣。美國(guó)農(nóng)業(yè)首席談判代表也通常來自于美農(nóng)部或曾在美農(nóng)部任過職，所以USTR和USDA的相關(guān)部門之間一直保持著緊密地接觸和協(xié)調(diào)。

3.行業(yè)組織及專業(yè)協(xié)會(huì)

美國(guó)政治制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)作方式賦予了公眾和社會(huì)團(tuán)體影響政策制定的權(quán)利。因此，美行業(yè)協(xié)會(huì)通常利用其靠近政府、貼近會(huì)員的特殊地位影響貿(mào)易政策的制定和運(yùn)行，但其往往把控在有雄厚資本和強(qiáng)大媒體影響力的利益集團(tuán)手中。一方面，協(xié)會(huì)通過游說國(guó)會(huì)和政府，將本行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、標(biāo)準(zhǔn)制定、違規(guī)處罰、競(jìng)爭(zhēng)秩序維護(hù)等方面的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)上升為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，協(xié)會(huì)還利用集團(tuán)優(yōu)勢(shì)向政府施壓，其龐大的會(huì)員數(shù)量會(huì)在一定程度上決定大選選票流向，各派政黨不得不對(duì)其做出妥協(xié)。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域耳熟能詳?shù)膮f(xié)會(huì)有小麥協(xié)會(huì)、大豆協(xié)會(huì)、玉米協(xié)會(huì)、棉花協(xié)會(huì)等。此外，美國(guó)的消費(fèi)者組織也很成熟，相關(guān)團(tuán)體活動(dòng)較為活躍。

4.技術(shù)團(tuán)隊(duì)

美國(guó)對(duì)國(guó)際規(guī)則的領(lǐng)導(dǎo)力和遇到問題時(shí)的快速反應(yīng)力，與其扎實(shí)的技術(shù)支持、雄厚的研究實(shí)力密不可分。具體體現(xiàn)在：一是支持政策模擬、評(píng)估。自20世紀(jì)70年代以來，美國(guó)政府大力支持經(jīng)濟(jì)模型的開發(fā)，不僅可以預(yù)測(cè)長(zhǎng)期供給需求分析，也可進(jìn)行政策模擬。二是搭建人員流動(dòng)″旋轉(zhuǎn)門″機(jī)制，智庫(kù)專家政府官員之間在一定程度上可以實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換。

綜上，美國(guó)貿(mào)易政策的制定是復(fù)雜的決策系統(tǒng)，″政、學(xué)、產(chǎn)、企、研″緊密聯(lián)系、互為補(bǔ)充，使美國(guó)貿(mào)易政策在應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜化和專業(yè)化的國(guó)際環(huán)境中游刃有余。但隨著全球化深入發(fā)展和″全球南方″崛起，美國(guó)曾倡導(dǎo)的″經(jīng)濟(jì)全球化″和″自由主義″市場(chǎng)的原則已逐漸成為其自身利益的羈絆。